A política externa é um conceito estranho para muitos. Embora apareça com certa frequência no noticiário, a maioria das pessoas está mais preocupada com as políticas internas, já que estas parecem ter um impacto maior nos aspectos da vida cotidiana. Além disso, os conceitos da política internacional podem parecer difíceis de compreender para a maioria das pessoas fora dessa área de estudo. No entanto, a política externa, como qualquer política, pode afetar profundamente até mesmo os assuntos mais comuns da vida de um cidadão. Até mesmo a política externa de outro país pode ter grandes impactos. Diante disso, o objetivo deste texto é ajudar a esclarecer o conceito, na esperança de alcançar algum grau de compreensão das muitas decisões de política externa que estamos vendo atualmente. Além disso, ajudar a entender um pouco dos quase 250 anos da política externa dos Estados Unidos, dado que as decisões tomadas por um único líder podem reverberar grandemente no cenário internacional.
Uma famosa caricatura de Joseph Keppler, de 1889, retratando o papel dos interesses corporativos no Congresso. Fonte: Wikipedia.
O que é política externa?
Valerie Hudson apresenta a seguinte definição de política externa: “A estratégia ou abordagem escolhida pelo governo nacional para alcançar seus objetivos nas relações com entidades externas, o que inclui a decisão de não agir”. Portanto, em seu livro de mesmo título, Hudson descreve a Análise de Política Externa (FPA) como “o subcampo das relações internacionais que busca explicar a política externa, ou, alternativamente, o comportamento em matéria de política externa, com referência ao fundamento teórico dos tomadores de decisão humanos, agindo individualmente e em grupo”. Apresentar essa definição é importante para tornar os desafios desse campo mais compreensíveis. Ao falar sobre Análise de Política Externa, é necessário enfrentar o desafio de compreender o comportamento humano.
Ao contrário da maioria dos campos da política internacional, a Análise da Política Externa (FPA) concentra-se nos tomadores de decisão, ou seja, nos agentes humanos. A FPA não pode ser orientada para os Estados, pois estes não são agentes — são abstrações e, portanto, não possuem capacidade de agir. Somente os seres humanos podem ser verdadeiros agentes (Hudson, 2016, p. 7). Isso significa que a FPA é orientada para os agentes, e não para os Estados, e também é específica em relação aos atores, pois analisa as decisões que um indivíduo ou um grupo de indivíduos tomou ou poderia tomar em uma determinada situação. Ela acredita, além disso, que todas as mudanças na política internacional são resultado dessa capacidade de agir. Em outras palavras, são as pessoas que tomam decisões — seja para iniciar uma guerra ou não; para fazer um acordo comercial ou não; para assinar um tratado ou não, e assim por diante. Além disso, é muito importante destacar que não fazer nada também é uma decisão da FPA. Na verdade, é importante compreender que a decisão de não fazer algo pode ser tão consequente quanto a decisão de fazer algo.
Um exemplo clássico seria a resposta do primeiro-ministro do Reino Unido, Neville Chamberlain, durante o período que antecedeu a Segunda Guerra Mundial. Diante da expansão territorial de Adolf Hitler — particularmente a remilitarização da Renânia em 1936 e ações posteriores —, a Grã-Bretanha optou por não intervir militarmente. Essa contenção, frequentemente associada à política mais ampla de apaziguamento, pode ser entendida nos termos da FPA como uma decisão consciente de não agir. A escolha de evitar o confronto não foi uma ausência de política, mas sim uma decisão deliberada de política externa moldada pelas percepções, cálculos e preferências de líderes específicos.
Portanto, a FPA oferece uma importante contribuição para a compreensão de como a cultura, a identidade nacional, a formação dos líderes, suas crenças, os mitos políticos, bem como outros fatores, podem influenciar o comportamento de um Estado. Como são os seres humanos que tomam as decisões, preconceitos, viéses e crenças pessoais, por exemplo, devem ser levados em consideração. Em outros casos, o regime político de um país, sua história e tradição podem ter mais peso do que o credo pessoal do líder, por exemplo. Mas, em qualquer caso, os seres humanos são o ponto de interseção teórica entre os determinantes mais importantes do comportamento estatal: fatores materiais e ideacionais (Hudson, 2016, p. 8).
Desse modo, como em qualquer outro país, a política externa dos EUA é influenciada por sua cultura. Além disso, sua história e os mitos políticos que ajudaram a forjar sua identidade nacional contribuem diariamente para as percepções de seus líderes. As decisões que os presidentes americanos tomam em matéria de relações exteriores são, em parte, moldadas pela forma como esses líderes percebem o que são os EUA e qual o papel que desempenham no mundo. É por isso que documentos como a Estratégia de Segurança Nacional são importantes. Em suas palavras, é possível observar quais são as percepções do atual governo sobre questões de Política Externa. Na última versão desse documento, a NSS 2025, é possível ver a influência de uma mistura de escolas de pensamento sobre relações internacionais e política externa.
Em meio a essa mistura, o Realismo se destaca. Em resumo, trata-se da visão de que o poder deve ser a principal preocupação dos Estados nas relações internacionais — e os Estados Unidos desejam permanecer como “os mais poderosos”. É amplamente reconhecido que o sistema internacional é de natureza anárquica, o que significa que não há nele nenhuma potência forte o suficiente para subjugar todas as outras ou para aplicar regras e garantir seu cumprimento. Não há um superestado; portanto, deve-se presumir que os Estados se colocarão em primeiro lugar num sistema de autoajuda. Além disso, é possível perceber a admiração de Trump pela Doutrina Monroe, que, no século XIX, rejeitou a influência de atores externos no continente americano. Dessa perspectiva, é possível observar o interesse dos EUA em atingir um concorrente estratégico — a China — por meio da captura de Maduro. Isso se deve ao fato de que a maior parte do petróleo da Venezuela — 80% da produção total do país — é vendida para a China.
Assim, a ação dos EUA visa, de uma só vez, atingir a China ao reduzir sua presença na América Latina, uma região ainda vista como esfera de influência dos EUA; bem como destituir Maduro, um ditador cujo governo não é reconhecido pelos EUA há muitos anos. A não reconhecimento de Maduro como líder legítimo da Venezuela, tanto por Trump quanto pelo governo anterior, de Biden, serviu de justificativa — pelo menos internamente — para legitimar a ação dos EUA, que foi definida pelo governo Trump como uma operação para cumprir um mandado de prisão contra o presidente venezuelano, e não um ato de guerra ou intervenção estrangeira. A ação rápida, seguida pelo acordo com Delcy Rodríguez, vice-presidente de Maduro, garantiu uma vitória para os EUA. Não só o regime de Maduro caiu, mas também o abastecimento de petróleo cubano. Agora, Cuba enfrenta sua maior crise desde a dissolução da União Soviética e os EUA estão ansiosos para ver a queda de outro regime indesejável na América Latina.
A Política Externa dos EUA
Como qualquer outro país, os EUA têm uma tradição de política externa. Embora essa tradição tenha sofrido mudanças ao longo do tempo, os Estados Unidos consideram o continente americano sua esfera de influência desde o início do século XIX. No entanto, pode-se argumentar que os EUA atualmente — após a Guerra Fria — consideram o mundo inteiro sua esfera de influência, tendo em vista a enorme presença militar que o país mantém em todo o globo. Grande parte dessa presença militar provém do legado da Segunda Guerra Mundial e da Guerra Fria, como pode ser observado abaixo. A Alemanha e o Japão, após serem derrotados na guerra, foram ocupados pelos EUA. Esses países ocupam a segunda e a primeira posições entre os países com mais bases militares e maior número de tropas, de acordo com os dados apresentados abaixo. A Coreia do Sul vem em terceiro lugar, principalmente devido à Guerra da Coreia.
No entanto, a presença militar dos EUA no continente americano remonta a tempos muito antigos. Em 1823, o presidente James Monroe advertiu as potências imperiais da Europa para que não interferissem nas Américas, temendo que a Espanha e a França voltassem a colonizar a região. No século seguinte, o presidente Theodore Roosevelt reforçou a Doutrina Monroe e decidiu adotar uma política mais enérgica, conhecida como o Corolário de Roosevelt. A partir desse momento, os EUA não apenas se sentiriam encorajados a agir contra as potências europeias que tentassem estender sua influência nas Américas, mas também interviriam diretamente nos países da região que considerassem fracos, instáveis ou, de alguma forma, vulneráveis à influência estrangeira. Isso levou a uma série de intervenções dos Estados Unidos em toda a região, muitas vezes para promover seus próprios interesses, e não apenas para impedir a influência europeia.
Apesar desses recentes sucessos da política externa dos EUA — do ponto de vista do país —, a história pode ser implacável quando se trata de intervenção estrangeira, como foi o caso em Cuba, em 1961, com a invasão da Baía dos Porcos. Esse evento levou posteriormente à Crise dos Mísseis de Cuba, em 1962. Portanto, embora possa parecer fácil entender por que os EUA agiram dessa forma quando se considera a busca pelo poder como o principal motor das Relações Internacionais, é necessário levar em conta outros fatores que possam ter influenciado o processo de tomada de decisão. Por mais importante que seja o conhecimento de uma teoria geral, como o Realismo, isso não isenta o tomador de decisão ou o analista da necessidade de conhecer as especificidades, o contexto e até mesmo os detalhes de uma questão de política externa.
Isso ocorre porque a universalização de uma teoria, sem levar em conta a particularidade de uma situação, bem como a confusão entre pressupostos de compreensão e condições de âmbito ou previsões, pode levar a erros graves na Análise da Política Externa (FPA). Somente conhecendo os detalhes de uma determinada questão de política externa é possível determinar se as circunstâncias em análise correspondem de fato aos parâmetros de uma determinada teoria (Wohlforth, 2016, p. 45). Portanto, é imperativo compreender o papel da cultura e da identidade nacional em questões de Política Externa, especialmente considerando as graves consequências para o Oriente Médio e para o mundo que podem ser atribuídas à Guerra ao Terror.
Ao contrário de um Estado com território delimitado, os terroristas não possuem fronteiras geográficas definidas. Isso torna muito mais difícil até mesmo afirmar a ideia de vitória. Não só é mais difícil identificar e atacar alvos, mas também: como se pode declarar que um conjunto de ideais extremistas foi derrotado? Como se viu no caso do Afeganistão, após 20 anos de combate, o Talibã permaneceu forte e coeso, aproveitando a oportunidade para tomar o controle do país. Embora os EUA possam alegar ter alcançado a vitória em alguns de seus objetivos, o fato é que sua retirada foi embaraçosa para a principal potência militar do mundo. Portanto, para justificar estar em um estado constante de guerra a fim de combater um inimigo indescritível, é preciso evocar traços fortes da identidade nacional, como o Excepcionalismo Americano, ou seja, a ideia de que os EUA são excepcionais, a “Cidade sobre a Colina”, uma espécie de terra prometida, a “Nova Jerusalém”. Essa ideia está presente em declarações como “Líder do mundo livre”, em referência ao presidente dos Estados Unidos, como se os EUA fossem o líder de outras nações que compartilham valores como a liberdade. Nesse sentido, “Quem somos nós?”, “O que fazemos?” e “Quem são eles?” são questões fundamentais sobre identidade (Hudson, 2014, p. 118).
A primeira pergunta sugere que existe uma concepção geral do que significa ser americano, por exemplo. Esse fato tem um certo significado, como valores e preferências compartilhados que poderiam definir a cultura americana. A segunda pergunta sugere que existe um comportamento esperado de um americano. Isso leva a uma compreensão do que um americano faria em uma determinada situação de política externa. Os americanos são mais ou menos propensos à guerra? Em caso de ameaça, é mais provável que eles agravem ou amenizem a situação? Ao fazer uma ameaça, é mais ou menos provável que a cumpram? Novamente, essas definições não são garantias nem previsões, já que cada situação de política externa exigirá uma abordagem específica. Antes da invasão do Iraque em 2003, quando os EUA estavam apenas ameaçando fazê-lo, Saddam Hussein não acreditava que eles o fariam. Ele achava que a ação americana seria mais contida e, principalmente, não via o país como um rival devido à história anterior entre os dois. O líder iraquiano acreditava que o Iraque e os EUA poderiam até mesmo ser aliados na luta contra o radicalismo islâmico após o 11 de setembro.
Partindo disso, a terceira questão diz respeito à diferença. Ou seja, é de se esperar que um russo tenha um comportamento diferente do de um americano, mas um russo não se veria inteiramente de acordo com a percepção americana do povo russo. Essa diferenciação é importante, especialmente em situações de conflito em que é preciso definir um inimigo ou adversário, ou quando um comportamento questionável precisa ser justificado. A cultura não apenas alivia a preocupação com a nossa própria identidade, mas também ajuda a aliviar a preocupação com quem estamos lidando (Hudson, 2014, p. 119). Estamos vendo isso agora mesmo durante a guerra contra o Irã. Marco Rubio, o Secretário de Estado dos EUA, declarou que o país persa é governado por “fanáticos religiosos”. No entanto, nos EUA, a religião também tem sido usada para justificar o apoio a essa guerra. Embora não seja possível afirmar que a religião dita todos os aspectos do direito civil dos EUA, como é o caso no Irã. Naturalmente, a ideia de tais declarações é deixar claro que o outro, o inimigo, aquele que deve ser combatido, é diferente. É importante fazer isso não apenas para definir contra o que o país está lutando, mas também para reafirmar a própria identidade. Ou seja, o que o país está defendendo, como pode ser observado em frases como “o Irã odeia nosso modo de vida”.
Da mesma forma, o mito da civilização contra a barbárie cria uma ideia de antagonismo direto (nós contra eles): nós contra os nazistas, nós contra os comunistas e, mais recentemente, nós contra os terroristas. Após o fim da Guerra Fria e a aparente vitória da democracia liberal sobre a tirania, a opressão e o totalitarismo, Samuel Huntington escreveu um livro famoso no qual descreveu que, a partir daquele momento, os conflitos seriam motivados por diferenças culturais, e não ideológicas. “O choque de civilizações”, como descreveu o autor, ocorreria como consequência das diferenças irreconciliáveis entre as sociedades ocidentais e orientais, por exemplo. Esta é, de fato, uma versão simplificada do argumento. No entanto, não é difícil compreender por que uma razão cultural seria mais facilmente aceita do que uma razão econômica, por exemplo. Se o americano médio tem uma Weltanschauung — uma cosmovisão — do que significa ser americano, bem como uma perspectiva do que significa ser russo, chinês ou persa, e, nessa visão, considera essas visões de mundo irreconciliáveis, é muito mais fácil compreender uma guerra nesses termos. Em vez de questionar ganhos políticos próprios, interesses, economia, etc.
Naturalmente, ao longo de seus quase 250 anos, a política externa dos EUA mudou, passando, por vezes, por um período mais isolacionista. No entanto, especialmente nas últimas décadas, a política externa dos EUA tem sido marcada por guerras e intervenções. Na maioria das vezes, essas ações militares foram justificadas sob o pretexto do combate ao terrorismo. Além disso, do ponto de vista cultural, pode-se argumentar que os americanos entendem o uso da força como uma forma legítima de alcançar seus objetivos na política internacional.
Conclusão (por agora)
Após os ataques de 11 de setembro, o presidente George W. Bush declarou a “guerra ao terrorismo”. Pela primeira vez, os EUA se comprometeram a combater um mal não tão fácil de definir e compreender. O terrorismo pode ter base em um ou mais Estados, mas não é um Estado em si. Portanto, não se pode esperar o mesmo tipo de comportamento, assim como as regras aplicadas a esse tipo de conflito (conhecido como irregular) não são as mesmas. Frequentemente, os grupos terroristas contam com um certo nível de apoio da população, buscam a prolongação do conflito mais do que sua resolução e estão mais interessados em chamar atenção e angariar apoiadores do que em negociar. O terrorismo também pode ser gerado internamente. É mais difícil de identificar e combater porque, muitas vezes, não se limita a uma única área. Evidentemente, por meio da internet, ele pode se espalhar além das fronteiras com mais facilidade. A definição aberta das prioridades estratégicas dos EUA na “Guerra ao Terror” vai além do que os Estados Unidos se comprometeram durante a Guerra Fria (Esch, 2010, p. 365). Portanto, parece que essa tarefa foi concebida para ser impossível de ser concluída, prendendo a Política Externa dos EUA em guerras sem fim.
Nesse sentido, a trajetória da política externa dos EUA parece menos uma estrada reta rumo a um objetivo definido e mais um caminho cujo destino está em constante mudança. Os mesmos impulsos que moldam a ação americana — política de poder, narrativas de identidade, mitos históricos e as percepções dos tomadores de decisão individuais — também criam prioridades conflitantes. Os Estados Unidos deveriam se concentrar em reafirmar sua esfera de influência tradicional na América Latina e conter a crescente presença da China na região? Ou deveriam continuar a dedicar atenção estratégica e recursos militares ao Oriente Médio, onde os conflitos historicamente levaram o país a intervenções prolongadas? Cada direção reflete uma compreensão diferente das ameaças, dos interesses e da identidade. No entanto, nenhuma delas oferece um desfecho claro. Como sugere a discussão anterior, as decisões de política externa raramente são produto de uma única estratégia coerente; ao contrário, elas emergem da interação entre líderes, crenças, experiências históricas e pressões políticas imediatas. Para os Estados Unidos, isso significa que a busca por influência — seja na América Latina, na contenção da China ou na turbulenta política do Oriente Médio — muitas vezes se desenrola sem um destino final claramente definido, reforçando a noção de que sua política externa continua a seguir um caminho cuja direção final permanece incerta.
Referências
ESCH, Joanne. Legitimizing the “War on Terror”: Political Myth in Official-Level Rhetoric. Political Psychology, Vol. 31, No. 3. p. 357-391. (Jun. 2010).
HUDSON, Valerie M. Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary Theory. Maryland:Rowman & Littlefield, 2014.
HUNTINGTON, Samuel. The clash of civilizations? Foreign Affairs, 72, 22–50, 1993.
MEARSHEIMER, John J.; WALT, Stephen M. The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy. September 2007, Farrar, Straus and Giroux, LLC, 2007.
MEARSHEIMER, John J. The Great Delusion. Lecture. Carleton University. 30.01.2020. URL: https://youtu.be/nZVIaXFN2lU. (03/03/2022).
https://education.cfr.org/learn/reading/modern-history-and-us-foreign-policy-americas
