Perú, sistemas partidários e um caso estranho de autocratização

Em colunas passadas (referenciadas abaixo) discutimos algumas das fontes de autocratização contemporâneas pelo mundo. Falamos dos tradicionais autogolpes, golpes militares, civil-militares e revoluções comuns das primeira (aproximadamente cobrindo os anos entre 1920 e 1940) e segunda (aproximadamente entre 1960 e 1970) ondas de autocratização na história. Falamos também da cooptação do maquinário do Estado por corporações e grupos de interesse (lobby), do agigantamento do poder executivo, das ligas transnacionais iliberais e autoritárias, e mesmo da autocratização eleitoral, em que o próprio povo vota no poder um autoritário com o compromisso de encerrar a democracia. Falamos dos casos típicos, alguns mais outros menos, que seguem uma tendência global, casos como a Hungria, Polônia, Brasil, Sudão, Rússia e tantos outros.

Mas e quanto aos casos menos estudados, mais confusos e inusitados? Será que não seriam justamente esses a nos trazer luz sobre outras formas de autocratização possíveis, e quem sabe, nos fazer refletir sobre novos mecanismos de defesa democrática? Ao nos fazer questionar premissas e axiomas, esses casos podem ser a janela de muita inovação democrática.

E nesse sentido, salvo melhor juízo, não conseguimos pensar em caso mais singular que o do nosso vizinho, Perú. Desde 2018, o país teve (dependendo de como se conta) nada menos que 8 presidentes, uma instabilidade política intimamente ligada a operação lava jato no Brasil, a uma crise partidária de raízes autoritárias, vasta desigualdade social, designs institucionais falhos, uma cláusula constitucional com interpretações “lúdicas”, elites em conflito, e ideias fundamentalmente diferentes sobre como construir a boa vida comunal. Mas calma, para que tudo isso faça sentido, comecemos pelos históricos do problema. Históricos no plural, já que as raízes são várias.

Um breve histórico da fragmentação partidária, da violência pública de massa e da exclusão político-social

Regimes de pretensão democrática entre os anos 1940 e 1960 no Perú foram paradoxalmente associados à uma elite minoritária branca, rica e com endereço em Lima. Essa elite, de origem europeia e que, em grande maioria, permanecia no poder desde a invasão espanhola das Américas, não via razão para que o regime democrático se estendesse de fato para o restante da sociedade. Ao se pensar em termos de sobrevivência do regime, a lógica faz sentido. Como nos aponta Svolik em seu seminal The politics of authoritarian rule, mais de ⅔ de todos os golpes se dão pelas mãos da elite, não da população.  Em um bizarro contraste, os regimes do período que mais se preocuparam (mesmo que apenas simbolicamente) com uma extensão da vida política oficial para uma maior parcela da população foram os encabeçados pelo general Manuel Odría (1948-1956) e Juan Velasco (1968-1975), ambos autoritários.

Nos anos 1980 e 1990 a esquerda socialista e a Aliança Popular Revolucionária Americana (APRA) buscaram, sem sucesso, incluir as bases trabalhistas rurais e trabalhadores informais urbanos na política. O problema? Esses mesmos grupos observavam sua história, e concluíam, talvez com alguma razão, que os partidos políticos, tanto na esquerda como na direita, haviam sido cooptados pela elite branca de Lima. Sem apoio substancial, a esquerda socialista e a APRA acabaram por assistir mais duas décadas de estratificação da representação política no país.

Enquanto isso, no início dos anos 1970, o professor universitário de filosofia Abimael Guzmán, influenciado pelo contexto de exclusão política no Perú e pela ideia maoísta de uma revolução camponesa radical, fundou uma organização de guerrilha conhecida como Sendero Luminoso. Nos anos seguintes, a segurança pública no Perú seria ameaçada por carros bomba em Lima, atentados, assassinatos e massacres (como o massacre de Lucanamarca de 1983, em que o grupo assassinou 69 camponeses andinos em represália à captura do guerrilheiro Olegario Curitomay). Anos depois, a Comissão da Verdade do Perú chegou a estimar cerca de 70 mil mortos ou desaparecidos durante o conflito com o Sendero. 

A crise de segurança pública e a alta taxa de exclusão real da população do regime democrático vieram acompanhadas de episódios de hiperinflação, que como consequência causavam a instabilidade nas relações entre poder executivo e legislativo, e assim um travava as ações do outro em um ciclo que produzia inação governamental contínua. 

Não é estranho pensar que uma população excluída do sistema democrático fosse apoiar um outsider com pretensões de abandonar este sistema. Fujimori fechou o congresso e prosseguiu com seu autogolpe com aproximadamente 80% do apoio popular. Quando capturou Guzmán em 1992, a população, em larga escala, entendeu que valia a pena trocar uma democracia minoritária e já pouco funcional por uma ditadura que oferecesse segurança pública (um raciocínio comum para aqueles de nós que acompanham a situação atual em El Salvador, por exemplo). O “Fujishock”, medidas econômicas austeras de Fujimori, combateram com sucesso a hiperinflação, e a população fora de Lima passou a sentir que, talvez pela primeira vez em décadas, o governo “cuidava” de todos os cidadãos. 

O Perú parecia viver uma espécie de “despotismo esclarecido” ou “ditadura democrática”, mas a euforia teve vida curta. Após o golpe, Fujimori fez pouco para substituir as instituições limitadas da democracia anterior. Fez ainda menos para substituir as elites europeias que antes governavam. Ao invés de estabelecer uma relação institucionalizada com sua base popular, e assim restabelecer e fortalecer o sistema partidário peruano, Fujimori passou a se utilizar de apelos personalistas e projetos periódicos de gastos públicos. Ainda mais, criou “partidos descartáveis” — organizações minimalistas criadas para uma única eleição e depois abandonadas. 

Apesar de sua retórica sobre descentralização, Fujimori mostrou-se pouco disposto a transferir poder e recursos para os governos locais. Na verdade, seus esforços para cooptar e controlar prefeitos locais e suas organizações minaram sistematicamente os projetos de descentralização. Nos anos seguintes à democratização, o Perú seguiu com um sistema partidário profundamente desestruturado, com partidos descartáveis, partidos sem ideologia clara ou que mudaram de ideologia sempre que necessário, um conflito de poder entre os níveis do governo, entre executivo e legislativo, uma população desacreditada do sistema partidário e disposta a trocar o sistema democrático por segurança, saúde, ou qualquer outro bem público. Todos esses elementos provenientes de um passado recente, justificados por história, que como Faulkner nos diz, um passado que sequer é passado.

Um outro elemento presente da disfunção democrática atual do Perú é a falta de uma sociedade civil forte, unificada e que trabalhe em prol da democracia. Dizimadas pela hiperinflação, pelas atividades do Sendero Luminoso e pelas estratégias de cooptação do governo Fujimori, as organizações civis que forçaram o fim do regime militar no final dos anos 1970 se tornaram apenas a lembrança do que foram. Similarmente, a oposição ao Fujimori foi incapaz de replicar sua popularidade entre os pobres, e lutando entre si, foram também incapazes de abarcar outros grupos que não a classe média urbana. Com a democratização, essa oposição rachada, estratificada e nichada passou a compor governo e oposição, o que explica a dificuldade atual de se formar um movimento político forte e centralizado no Perú. Mas claro, nem todas as raízes do problema se dão no Perú. Brasil, Estados Unidos e outros agentes externos tiveram um papel determinante na crise atual.

Perú e atores externos

Quando se pensa em situações políticas locais, principalmente em contexto de crises, há uma certa tendência em buscar culpabilidade nas instituições nacionais ou mesmo no governo que exerce a administração naquele momento. Todavia, a ação de atores externos pode ser decisiva na construção de crises políticas e, consequentemente, no desenrolar de um futuro instável para uma dada nação. Justamente por isso, é importante analisar o contexto de ações externas feitas por atores como o Brasil e os Estados Unidos no caso peruano, dado que somente dinâmicas internas não são suficientes para explicar a complexidade do caso atual.

Em março de 2014, iniciou-se a Operação Lava-Jato no Brasil, que basicamente buscava investigar esquemas de lavagem de dinheiro provenientes de contratos multimilionários de licitações, conectados com a empresa estatal Petrobrás. Contudo, a origem dessas práticas de corrupção é mais antiga e envolvia outros atores estatais, para além do Brasil, como o Perú. Como explicitado anteriormente, o contexto político peruano é instável por uma série de razões históricas, que abrangem desde heranças coloniais até questões econômicas – como a hiperinflação. Por este contexto, licitantes viam no Perú a possibilidade de expansão de suas práticas altamente lucrativas, envolvendo subornos de alto nível. 

Em dezembro de 2016, através de investigações, foi revelado que, durante o período de 2005 a 2014, a Odebrecht – grande construtora licitante brasileira – pagou cerca de USD 29 milhões para funcionários peruanos, ou seja, suborno. Em troca, a empresa brasileira beneficiou-se com cerca de USD 143 milhões. Alguns casos emblemáticos valem ser mencionados a fim de mensurar e visualizar a corrupção internacional engendrada pelos diferentes atores. Por exemplo, Alejandro Toledo, ex-presidente peruano de 2001 a 2006, recebera cerca de USD 20 milhões para favorecer a Odebrecht na construção da Rodovia Interoceânica – que liga o noroeste brasileiro ao litoral sul do Perú. Ainda mais, Ollanta Humala (também ex-presidente) e sua esposa Nadine Heredia foram acusados de receber USD 3 milhões, também da Odebrecht, para sua campanha eleitoral de 2011; ainda enfrentam julgamento. Outros nomes, como Keiko Fujimori, Susana Villarán, Pedro Kuczynski, Jorge Tito e Alan García também enfrentam acusações por casos ligados à corrupção.

O histórico de conexão entre a Lava-Jato e o Perú, mostra de forma assertiva a brandura das instituições nacionais peruanas. O sistema de corrupção, que é muito disseminado na América Latina como um todo,  – por motivos históricos – viu no Perú, portanto, uma oportunidade de atuação muito lucrativa para as partes envolvidas, o que gera como consequência a descrença do povo peruano em suas instituições e políticos, o que pode explicar os caminhos trilhados pela democracia peruana até a sua deturpação. 

Não obstante, além da atuação internacional de esquemas de corrupção, valerá salientar outro contexto histórico que ajuda a compreender a dimensão frágil dos direitos humanos no contexto peruano e como isso está ligado à crescente onda de violência. O contexto em questão é a política de “War on Drugs” coordenada pelos Estados Unidos no continente latino-americano. Ronald Reagan – ex-presidente dos EUA – em 1986, declarou que o comércio internacional de drogas era uma ameaça à segurança nacional do país. Essa mesma declaração foi reafirmada pelo presidente Bush, posteriormente, dando continuidade à política War on Drugs. Ou seja, foi uma política norte-americana, institucionalizada, que viabilizava a atuação internacional do país no contexto sul-americano. A literatura produzida sobre o tema declara que as complexas causas econômicas e sociais da produção de drogas são ignoradas por uma ênfase crescente na militarização da guerra contra as drogas. A militarização, não obstante, é uma variável importante para compreender a dinâmica por trás da política de guerra às drogas. De acordo com Youngers e Rosin  (2005), “está claro que, como resultado da crescente militarização, a guerra contra as drogas tornou-se rapidamente um negócio tão sujo quanto se poderia esperar de uma guerra real. A situação dos direitos humanos em todos os países de origem tornou-se uma questão de grande preocupação.” Youngers e Rosin (2005) ainda discorre: “programas de controle de drogas são impostos aos governos, que os impõem ao campesinato. Estes programas de erradicação deveriam ser implementados em períodos de tempo irrealisticamente curtos, mas também careciam de apoio institucional e contextual adequado”. Verifica-se, dessa maneira, uma verticalidade top-down, em que a adaptação dos programas de controle da realidade peruana não ocorria, tornando coercitivas as políticas externas dos EUA sobre o campesinato peruano, que sofreu uma grande onda de violência. 

No contexto da Guerra Fria, os Estados Unidos viam-se incumbidos da missão de conter o avanço da ideologia socialista no continente latino-americano. O Perú, em contrapartida, entre as décadas de 70 e 80, rompeu com o modelo econômico liberal e com a cooperação militar americana, optando pelo fortalecimento de barreiras tarifárias, estatização de empresas estrangeiras e um alinhamento diplomático voltado ao Movimento dos Países Não Alinhados. Além disso, políticos e cidadãos peruanos não queriam o auxílio militar dos EUA, mas sim o econômico; o país do norte, em contrapartida, levando em consideração o contexto supracitado, atuou causando preocupações. Uma delas era a impressão de que os EUA não conseguiam compreender as verdadeiras necessidades do povo peruano, o que poderia gerar gargalos nas dinâmicas domésticas do país. Por exemplo, via-se a política de war on drugs como uma prepulsora de uma possível aproximação entre os produtores de coca e a organização de guerrilha Sendero Luminoso. Além disso, como um reflexo direto da política norte-americana, rotas de tráfico foram bloqueadas, levando os produtores a encontrarem alternativas para suprir a demanda por seu produto. Isso resultou no aumento da venda de cocaína para jovens peruanos em áreas urbanas, onde a droga passou a ser oferecida por menos de US$ 1. Além disso, é importante ter ciência de que a ênfase dos EUA na repressão militar entrava em conflito com a prioridade peruana de desenvolvimento e substituição de cultivos, gerando tensões entre o que Washington desejava e o que Lima considerava palatável para seus 200 mil produtores de coca.

Como resultado direto da política, a literatura sobre o tema explicita graves violações aos direitos humanos e erosão de padrões democráticos para a continuação da política no território peruano. Sob esse segundo aspecto, o governo dos EUA frequentemente "baixou seus padrões" em relação à democracia e aos abusos cometidos pelo governo de Alberto Fujimori. Verifica-se, portanto, que essa forma de ação externa impactou diretamente a dinâmica de organização interna peruana, que afastou-se progressivamente dos ideais democráticos e de respeito aos direitos humanos, ambos variáveis importantes para a garantia da segurança pública e controle da violência em um país.

O estranho caso atual

O Perú não vive exatamente um colapso clássico da democracia, tampouco um retorno tradicional ao autoritarismo militar. O que vemos é algo mais difuso, uma conclusão típica da terceira onda de autocratização global, mas sem seus mecanismos clássicos de agigantamento do executivo ou tomada de poder por grupos de interesse: uma espécie de captura fragmentada do Estado por elites políticas desacreditadas, em um regime que continua formalmente democrático enquanto suas instituições perdem progressivamente qualquer capacidade de representação popular ou coordenação governamental.

Desde a queda de Pedro Pablo Kuczynski em 2018, em meio aos escândalos relacionados à Odebrecht e à Lava Jato, o sistema político peruano entrou em uma espiral de autodestruição institucional. Presidentes passaram a governar sem base legislativa minimamente estável, enquanto o Congresso, profundamente fragmentado e desacreditado, passou a utilizar mecanismos constitucionais de forma expansiva e oportunista para remover chefes do executivo. O principal deles é a cláusula de “incapacidade moral permanente”, originalmente vaga e pensada para situações excepcionais, mas reinterpretada de maneira extremamente flexível pelas elites parlamentares. Na prática, qualquer presidente sem apoio congressual suficiente passou a governar sob ameaça constante de destituição.

O curioso, e perigoso para a democracia, é que essa instabilidade não fortaleceu mecanismos de accountability democrática, mas justamente o contrário. O constante conflito entre executivo e legislativo transformou a política peruana em uma guerra de sobrevivência institucional, em que partidos frágeis, muitas vezes criados apenas para eleições específicas, negociam poder imediato sem qualquer compromisso programático duradouro. Como aponta Sandoval Vasquez, o Congresso peruano gradualmente deixou de atuar como arena de representação política para funcionar como um mecanismo de proteção corporativa das próprias elites parlamentares. Em um cenário de partidos descartáveis, baixa confiança pública e ausência de organizações intermediárias fortes, o parlamento passou a operar quase sem custo político real.

Mesmo em comparação com outros países latinoamericanos, que de acordo com Mainwaring possuem sistemas partidários menos institucionalizados, mais voláteis e fragmentados que os da Europa, o Perú ainda se destaca negativamente. Como descreve Valenzuela, os partidos da região são carentes de coesão interna, disciplina e praticamente sem incentivos institucionais capazes de impedir divisões partidárias descontroladas e trocas constantes de legenda (vide, por exemplo, a proliferação de partidos no Brasil), o que acaba por limitar os canais de representação real dos interesses e coordenação dos diversos grupos sociais da região.

Ainda assim, existem casos raros na região de partidos fortes inseridos em sistemas partidários frágeis; em geral, tratam-se de partidos de esquerda originados de movimentos populares de base durante o processo de transição democrática, como o PT no Brasil ou o MAS na Bolívia. Booth, por exemplo, discute o único episódio em que partidos conservadores tentaram formular um movimento coeso na Costa Rica, mas foram incapazes de sustentar sua formação no longo prazo, acabando por se fragmentar. 

O caso peruano talvez seja justamente um dos exemplos mais importantes para compreendermos as limitações das teorias clássicas de autocratização. Não há tanques nas ruas, suspensão explícita da constituição ou um partido único organizando a captura do Estado. Tampouco existe um líder suficientemente forte para concentrar o poder de maneira duradoura. O que há é algo talvez mais difícil de diagnosticar: a erosão contínua da capacidade funcional da democracia até o ponto em que ela permanece formalmente viva, mas politicamente incapaz de produzir coordenação, representação ou legitimidade social. O Perú não parece caminhar para uma ditadura tradicional; parece caminhar para uma democracia permanentemente exaurida.

E talvez seja justamente isso que torne o caso tão perigoso. Em muitos dos exemplos contemporâneos de autocratização, o processo ocorre através do fortalecimento excessivo de um ator central, normalmente o executivo, que gradualmente subjuga as demais instituições. No Perú ocorre quase o inverso: a fragmentação extrema impede a consolidação de qualquer centro de autoridade minimamente estável. O resultado, paradoxalmente, não é mais pluralismo democrático, mas uma espécie de anarquia institucionalizada, em que diferentes elites competem entre si utilizando os próprios mecanismos constitucionais como armas de sobrevivência política. A constituição deixa de operar como regra compartilhada e passa a funcionar como instrumento tático de conflito permanente.

Existe aqui uma ironia particularmente cruel. Fujimori destruiu parte significativa das instituições democráticas sob a justificativa de que elas eram incapazes de governar um país fragmentado, desigual e assolado pela violência política. Décadas depois, o Perú democratizado herda exatamente essa fragmentação. O fujimorismo não resolveu os problemas estruturais do país; mas reforçou sua normalidade, instaurando instituições frágeis, partidos descartáveis, uma sociedade civil enfraquecida e uma população profundamente descrente da política.

E esse é provavelmente o elemento de maior risco no processo político de autocratização do país. A sucessão contínua de presidentes, impeachments, dissoluções parlamentares, protestos e crises constitucionais passa gradualmente a ser percebida como parte natural da política peruana. E democracias dificilmente sobrevivem quando a população deixa de acreditar que elas sejam capazes de produzir qualquer horizonte minimamente estável de ordem, segurança ou bem-estar coletivo. Em algum momento, a demanda por governabilidade tende a superar a demanda por representação.

O caso peruano também serve como alerta para outros países latinoamericanos. Sistemas partidários desinstitucionalizados, personalismo político, baixa confiança pública, desigualdade extrema e descrença nas instituições não são exclusividades do Perú. Em maior ou menor grau, são características disseminadas pela região. A diferença é que, no caso peruano, esses elementos parecem ter atingido simultaneamente um nível particularmente agudo, produzindo uma espécie de laboratório extremo da crise democrática contemporânea.

E talvez essa seja a principal lição do Perú para o debate sobre autocratização no século XXI: democracias não morrem apenas quando líderes fortes capturam instituições. Às vezes elas morrem, lentamente, quando a descrença no sistema, desigualdades e violência urbana se tornam normais.

Referências

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